Когда в Америке меняется власть, в Вашингтоне почти все остается по-прежнему: большие начальники переходят на работу из правительства в мозговые центры, а сотрудники мозговых центров занимают их места — процесс называется «дверь-вертушка». Чиновники помельче продолжают сидеть где сидели, проигравшие выборы законодатели становятся лоббистами — благо все ходы и выходы в Конгрессе знают: для журналиста круг знакомств не меняется, аккредитация действует, в шикарных ресторанах и барах Кей-стрит публика та же самая.
Так было раньше. На этот раз все по-другому.
Кто хлопнул дверью
Во-первых, Вашингтон стал свидетелем нескольких демонстративных отставок. Первыми заявления написали директор Национальной разведки Джеймс Клэппер и директор ЦРУ Джон Бреннан — оба обиделись на Трампа за недоверие к их докладу о «русских хакерах» и попросили президента Обаму уволить их с 20 января — дня вступления в должность Дональда Трампа.
Значительная группа высокопоставленных сотрудников покинула Государственный департамент. Исход начался сразу после выборов 8 ноября. В итоге в отставку ушли главы нескольких региональных управлений, должностные лица, отвечающие за безопасность американских дипломатов и функционирование дипмиссий США, а также заместитель госсекретаря по административным вопросам (управляющий делами) Патрик Кеннеди со своим аппаратом. Все они карьерные дипломаты, обычно не меняющие место работы со сменой президента. Правда, они считаются политическими назначенцами — назначаются президентом и утверждаются Сенатом — и в соответствии с существующим этикетом предлагают новому главе государства свою отставку. Но тот же Патрик Кеннеди был назначен на свою должность еще Джорджем Бушем-младшим и не собирался уходить из Госдепа. А Трамп вдруг взял да и удовлетворил прошение.
Наконец, 26 января подал в отставку глава Таможенно-пограничной службы Марк Морган. Он написал заявление сразу после того, как прослушал речь президента Трампа в Министерстве внутренней безопасности с указанием ведомству Моргана разобраться наконец с нелегальными иммигрантами. Морган ушел менее чем за сутки до того, как Трамп подписал скандальный указ о запрете въезда в США гражданам семи мусульманских стран.
Саботажники и вредители
Чиновники хлопали дверью и прежде — это само по себе не диво и не самое главное в ползучем перевороте, который Трамп называет «осушением вашингтонского болота». За треволнениями января мало кто заметил, что Палата представителей Конгресса США (в котором большинство принадлежит республиканцам) в первый же день своей работы в новом составе реанимировала процедуру 141-летней давности. Она называется «правило Холмана» и направлена на ликвидацию системы «дележа добычи» — spoils system. Система эта родилась с избранием в 1828 году Эндрю Джексона — президента-популиста (его портрет висит рядом с рабочим столом Трампа), который рьяно принялся вознаграждать своих сторонников теплыми казенными местами. «Ничего нет ложного в правиле, что победителю принадлежит добыча, которой владели враги», — так ответил еще в середине XIX века сенатор Уильям Марси критикам Джексона. Так вот, в 1876-м конгрессмен Уильям Холман попытался покончить с этим пиром победителей — провел через палату дополнение к регламенту, позволяющее упразднить синекуру, полученную не по заслугам, а за лояльность. «Правило Холмана» дает право любому члену палаты внести в закон о бюджете поправку, сокращающую жалование любого конкретного госслужащего вплоть до одного доллара в год, а то и вовсе ликвидирующую эту ставку. Можно также поставить крест на финансировании любого правительственного проекта или программы, которые тот или иной конгрессмен считает излишней. Естественно, за поправку должно проголосовать большинство членов палаты.
Ньют Гингрич, советник Дональда Трампа: «Все эти бюрократы в подавляющем большинстве голосовали за Клинтон. От них не дождешься никакого сотрудничества, покуда мы не изменим федеральный закон, позволяющий нам уволить их»
Вот это-то правило, несколько раз модифицированное, давно не применявшееся и окончательно отмененное в 1983 году, и было возрождено 5 января 2017-го (фракция демократов, все до единого, голосовала против). Но возрождено — с совершенно иной целью.
В тот самый день, когда конгрессмены голосовали за «правило Холмана», были опубликованы данные опроса, согласно которому 62% федеральных служащих голосовали за Хиллари Клинтон и только 28% — за Дональда Трампа. Половина опрошенных заявила, что, по их мнению, опыт частного предпринимательства станет для президента Трампа помехой в управлении государством, а 68% — что его бизнес и должностные обязанности вступят в конфликт интересов. В выборке присутствовали главным образом служащие среднего звена с жалованием от $74 тыс. до $96 тыс. в год.
Данные опроса взбесили окружение президента. Его ближайший советник Ньют Гингрич спустя неделю после инаугурации разразился гневной речью, в которой угрожал увольнением госслужащим, чьей «первейшей целью будет саботировать каждого нового члена кабинета, едва он переступит порог». «Все эти бюрократы, — продолжал Гингрич, — в подавляющем большинстве голосовали за Клинтон. От них не дождешься никакого сотрудничества, покуда мы не изменим федеральный закон, позволяющий нам уволить их».
Уволить федерального служащего действительно нелегко, тем более по политическим мотивам. Но «правило Холмана» упрощает дело. Стоит напомнить, что тот же Гингрич предлагал возродить в Конгрессе комиссию по расследованию антиамериканской деятельности — в целях борьбы с терроризмом. Но лиха беда начало. Прежняя комиссия тоже создавалась в начале 1930-х в целях борьбы с нацистскими агентами, а потом переключилась на борьбу с леволибералами*. Так что, видимо, недолго осталось ждать появления «комитета партийного контроля», который займется чистками в учреждениях.
Важная деталь: Гингрич входит в так называемый теневой кабинет — ближний круг президента, члены которого не утверждаются Сенатом и будут, как простодушно поведал другой теневик, президентский советник по кибербезопасности Руди Джулиани, исполнять функции комиссаров при министрах: «Когда я был мэром, я сказал своим уполномоченным (по-английски — «комиссарам»): вы должны иметь шпиона в каждом ведомстве. Я хочу знать, что там происходит, из двух разных источников». (Когда Руди был мэром Нью-Йорка, Донни (Трамп) был главным застройщиком города. Чем не кооператив «Озеро»?) Комиссары эти будут визировать все важные бумаги.
И наконец, последняя капля — увольнение исполняющей обязанности министра юстиции Салли Йейтс, отказавшейся защищать в суде указ Трампа о запрете въезда в США гражданам мусульманских стран.
За указом указ
Вечером 27 января Белый дом — во исполнение одного из популистских предвыборных обещаний Трампа — издал президентский указ о приостановке приема беженцев из любых стран на 120 дней (а из Сирии — на неопределенный срок), запрете на въезд гражданам семи мусульманских государств на 90 дней, а также ужесточении общих правил въезда в США, в том числе для владельцев грин-карт. Понятно, что без распоряжений управлять нельзя (см. историческую справку). «Законность запрета (на въезд мусульман в США. — NT) должны определить суды», — заявил лидер республиканского большинства в Сенате Митч Макконнелл. Суды и определили. Ровно через сутки после появления указ был опротестован в федеральных окружных судах (Нью-Йорка, Вирджинии и Массачусетса). В таких случаях Минюст направляет в суды своих юристов, которые представляют там интересы правительства США. Но первый замминистра Салли Йейтс, которая исполняла тогда обязанности главы Минюста (министр Лоретта Линч вышла в отставку еще в день инаугурации Дональда Трампа) и генпрокурора США, отказалась сделать это.
В России многие сочли этот шаг нарушением субординации — по их мнению, Салли Йейтс заслужила увольнение. Но дело в том, что в США министр юстиции — не пешка. Он вовсе не должен тупо исполнять приказы президента. Его обязанность — предварительная юридическая экспертиза решений администрации. Салли Йейтс проект указа не показывали, его втайне от профильного ведомства готовили юристы аппарата Конгресса, он не прошел необходимое согласование. Йейтс просто не имела права защищать его, если была уверена в его незаконности или вреде.
Кстати, Йейтс все равно пришлось бы уйти с поста «и.о.» — после того как Сенат утвердил бы ставленника Трампа на пост главы Минюста сенатора Джефа Сешнса. Но разгневанный Трамп все равно рвал и метал в своем Twitter, обвиняя демократов в затягивании с утверждением Сешнса. Тотчас нашлась видеозапись слушания по утверждению Йейтс в должности первого зама главы Минюста в марте 2015 года. На ней сенатор Сешнс, в ту пору глава юридического комитета Сената, строго вопрошает Йейтс, готова ли она возражать президенту.
Сешнс: Полагаете ли вы, что министр юстиции обязан сказать «нет» президенту, если он просит о чем-то ненадлежащем? Многие защищали назначение Лоретты Линч, говорили: что ж, президент назначил того, кто будет выражать его взгляды. Что здесь не так? Если взгляды президента незаконны, должен ли министр юстиции или его первый заместитель сказать «нет»?
Йейтс: Сенатор, я считаю, что министр юстиции и первый заместитель министра обязаны следовать закону и Конституции и предоставлять президенту свою независимую юридическую экспертизу.
Руди Джулиани, советник президента по кибербезопасности, экс-мэр Нью-Йорка: «Когда я был мэром, я сказал своим уполномоченным (по-английски — «комиссарам»): вы должны иметь шпиона в каждом ведомстве. Я хочу знать, что там происходит, из двух разных источников»
Ровно это Салли Йейтс и сделала. И, кстати, назвать этот шаг новаторским нельзя. Когда при президенте Буше-младшем нынешнему директору ФБР Джеймсу Коми пришлось исполнять обязанности главы Минюста (министр Джон Эшкрофт был госпитализирован), он отказался завизировать указ о продлении программы прослушивания телефонов и предложил президенту свою отставку. Джордж Буш предпочел тогда внести изменения в текст указа и поблагодарил Коми за принципиальность. Но Дональда Трампа, как видно, распирает любимая реприза «Вы уволены!» из реалити-шоу «Подмастерье», которое сделало ему такой пиар.
Можно ожидать, что и другие указы Трампа будут обжалованы в судебном порядке по причине их неконституционности, и Верховный суд примет эти иски к рассмотрению. Потому президент так торопится с заполнением вакансии в суде: место судьи пустует с февраля прошлого года, когда неожиданно скончался занимавший его Антонин Скалиа. В суде установилось равновесие: четверо либералов против четырех консерваторов. Назначенец Трампа Нил Горсач нарушит баланс в пользу консерваторов: можно смело начинать контрреформы и отказываться от наследия великой либеральной революции 1960-х годов.
Повод для импичмента
Вопрос, который сейчас будоражит многих: насколько реальна перспектива импичмента Дональда Трампа? Для нее пока нет оснований. Конституция США гласит, что поводом для импичмента могут быть государственная измена, взятки, а также «другие тяжкие преступления и проступки».
Поводом мог бы стать предвыборный сговор Трампа с Кремлем — здесь есть признаки измены, — но республиканцы в Конгрессе энергично заминают эту тему, спускают ее на тормозах.
Несколько больше шансов имеет ссылка на параграф Конституции, который гласит, что ни одно должностное лицо США не может без согласия Конгресса принимать «тот или иной дар, вознаграждение, должность или титул от какого-либо короля, принца или иностранного государства». В качестве прецедента обычно ссылаются на Бенджамина Франклина и Томаса Джефферсона: оба были послами при дворе Людовика XVI, оба получили от короля на прощание драгоценные подарки (первый — портрет Людовика, обрамленный бриллиантами, второй — табакерку), и оба, вернувшись в США, сообщили об этом Конгрессу — и тот милостиво разрешил им оставить подарки монарха себе. Другой эпизод: президент Эндрю Джексон просил у Конгресса разрешения принять золотую медаль, которой наградил его Симон Боливар. Наконец, в 2009 году юристы правительства изучали вопрос, имеет ли право президент Обама принять Нобелевскую премию мира. Ответ был такой: имеет, потому что Нобелевский комитет не контролируется ни норвежским, ни каким-либо иным правительством.
Дональд Трамп продолжает владеть своим бизнесом, хотя и передал его в управление детям. Никаких законов он при этом не нарушает — закон о конфликте интересов не относится к президенту. Однако некоторые эксперты считают, что всякий раз, когда иностранный дипломат или другой член иностранного правительства будет останавливаться в отелях Трампа, это будет нарушением запрета на вознаграждение. Но вопрос решается просто: Конгресс может в полном соответствии с Конституцией разрешить президенту получать эти деньги.
Остается временная или постоянная недееспособность президента — например по состоянию здоровья, в том числе ментального. Такой случай предусмотрен 25-й поправкой, вступившей в силу в феврале 1967 года. Президент должен направить в Конгресс свое заявление, а когда недееспособность прекратится — заявление об обратном. В этот промежуток обязанности президента исполняет вице-президент. В 1985 году поправкой воспользовался Рональд Рейган в связи с операцией на толстой кишке, и дважды, в 2002-м и 2007-м, Джордж Буш-младший, которому в обоих случаях предстояла процедура колоноскопии. Рейган оставался недееспособным чуть меньше восьми часов, Буш — оба раза около двух.
Ну а если президент не хочет писать заявление, а окружающим очевидно, что он не может исполнять обязанности главы государства? Или если он пишет Конгрессу, что готов работать, а окружение не согласно с этим? Тогда кабинет большинством голосов решает, что президент недееспособен, и передает документ об этом главам палат Конгресса. Конгресс принимает решение квалифицированным большинством в две трети в обеих палатах. Кабинету отведено на принятие решения четверо суток, Конгрессу — 21 день. Учитывая, что обе палаты контролируются республиканцами, рассчитывать на такой вариант совершенно нереально.
Страна — не частная лавочка
Развернувшиеся после издания иммиграционного указа события продемонстрировали 45-му президенту: Америка — это не большая Trump Organization, и ею нельзя управлять как частной лавочкой. Уже через сутки митинги против указа прошли в 29 городах и аэропортах США. В одном только Нью-Йорке 5 тыс. человек собрались на митинг у одного из терминалов в аэропорту им. Дж. Кеннеди в знак протеста против задержания 17 прибывших пассажиров, включая владельцев грин-карт, интересы задержанных вызвались представлять 400 адвокатов, а Американский союз защиты гражданских свобод за сутки собрал в их пользу $10 млн. Против указа выступили такие гиганты, как Google, Facebook, Nike. «Я здесь потому, что и сам — беженец», — сказал репортеру из Forbes глава Google Сергей Брин, комментируя свое участие в акции протеста в аэропорту Сан-Франциско: в пятилетнем возрасте родители увезли его из Москвы в Америку, в «плавильный котел», страну иммигрантов… Около тысячи сотрудников Госдепа, работающих по всему миру, подписали письмо против запрета на въезд в США иностранцам, которым уже выданы визы. Под давлением протестов и судебных решений Трамп уже пошел на попятную — из указа исключены держатели грин-карт.
Развернувшиеся после издания иммиграционного указа события продемонстрировали 45-му президенту: Америка — это не большая Trump Organization, и ею нельзя управлять как частной лавочкой
В Америке еще есть независимые суды и могучее гражданское общество.
* Комиссия по расследованию антиамериканской деятельности (House Un-American Activities Committee) — комиссия Палаты представителей Конгресса США, действовавшая в 1934–1975 годах в целях борьбы с «подрывной и антиамериканской пропагандой». В 1969-м переименована в комиссию по внутренней безопасности. В середине 1940-х годов по ее инициативе преследованию подверглись многие известные персоны, например Чарли Чаплин, Бертольд Брехт, Поль Робсон, деятели Голливуда.
На них теперь вся надежда.
