Главная дискуссия в правительстве, которая снаружи практически не видна, разворачивается сейчас, как и десять лет назад, вокруг идей человека, внутри властной вертикали имеющего устойчивую репутацию «главного умника Российской Федерации», — главы Сбербанка Германа Грефа. Именно он еще в 2015 году после множества публичных выступлений, которые неизменно вызывали аплодисменты у пользователей соцсетей (хотя кто-то скажет, что эти эскапады скорее выглядели как хорошо отрепетированная истерика на публике), смог заразить правительство тягой к новым управленческим знаниям и технологиям. «Это же очень здорово, мы все снова вместе и мы снова учимся!» — с восторгом говорил в феврале 2016 года крупный федеральный чиновник о проекте семинаров Сбербанка для исполнительной власти на базе Корпоративного университета Сбербанка. Многие выходные крупные правительственные чиновники теперь проводят на учебных занятиях на учебной базе Сбербанка в ближнем Подмосковье.
Одновременно с этим и вместе с отчаяньем, деморализующим правительство, во второй половине 2015 года росло и число консультантов по управлению, вновь призванных в коридоры Белого дома для разработки всяческих программ. Главный ответ на вопрос, который призваны искать (в том числе на деньги Сбербанка) Strategy Partners Group, BCG (Boston Consulting Group), Экспертный совет при правительстве, аналитический центр «Форум» (это детище, патронируемое Александром Волошиным, было почти деморализовано после естественного разрушения проекта международного финансового центра в Москве, но сейчас вновь работает), Аналитический центр при правительстве, набирающий сейчас кадры, — так вот все они, прежде всего, обременены задачей, что же делать с бюрократическим аппаратом, который успешно тормозит все благопожелания Владимира Путина, Дмитрия Медведева, Игоря Шувалова и их коллег. Речь даже не идет о том, чтобы побороть явление, в СССР называвшееся «волокитой», а в РФ именующееся «неисполнением в срок поручений президента и премьера». Скорее, задача, ставящаяся перед консультантами, — придумать схему, в которой поставленные задачи будут решаться, по существу, не годами, а хотя бы месяцами — или вовремя объявляться нерешаемыми.
По заветам Крозье
Один из классиков теории бюрократии, французский ученый Мишель Крозье, в своей знаменитой книге «Бюрократический феномен» описывает, как исполнительная власть загоняет себя в угол. Один из элементов этого крайне прибыльного для бюрократии действа: бесконечное создание параллельных структур, которые призваны решить те проблемы, которые не сумели те, кто сидит в кабинетах напротив, — процесс этот по определению бюджетоемкий и практически бесконечный и, как правило, с заранее известным результатом.
На ниве российской последняя идея — это так называемый «проектный офис» внутри правительства, на создание которого по завершении миссии в структурах Евразийской экономической комиссии был переброшен в Белый дом Андрей Слепнев, бывший замминистра экономического развития. Эта работа ведется пока в закрытом режиме, при слове «проектный офис» чиновники правительства пока делают страшное лицо, а затем признаются: они не понимают, чем на самом деле занимается Слепнев. Известно лишь, что то, что он готовит, — это внедрение так называемой «проектной идеологии» в работу правительства. Есть некоторый набор проблем, которые в Белом доме пытаются решить годами стандартным способом. Такой, например, является выработка общего решения по проблемам моногородов, но на деле их десятки. Идея «проектного офиса» в том, чтобы поменять стандартную технологию и решать проблему как бизнес-задачу — с графиками исполнения, особой системой контроля, основанной на динамических показателях, и т.д.
Главный ответ на вопрос, который призваны искать Strategy Partners Group, BCG, Экспертный совет при правительстве, аналитический центр «Форум», Аналитический центр при правительстве и т.д., — что делать с бюрократическим аппаратом, который успешно тормозит все благопожелания
Сам по себе «проектный офис» — идея скорее посредственная, чем прорывная. По крайней мере, закрытая правительственная презентация Strategy Partners Group, написанная в феврале 2016 года по этой теме, ссылается на управленческие находки 10–15-летней давности — малайзийскую госструктуру PEMANDU, чилийскую DCI&PDU и британский правительственный проект Delivery Unit. Очевидно, что в отрыве от малайзийских, чилийских и британских обстоятельств они не работают. Так, принципы работы PEMANDU, которые в российском правительстве в марте 2016 года обсуждались особенно жарко, вряд ли применимы без малайзийского опыта реального федерализма, а чилийский опыт — без работоспособного парламента. Да и сама идея «проектного офиса» как чистого заимствования бизнес-технологии в публичную власть сомнительна, как все такого рода заимствования: правительство не может работать по схеме частной компании.
Тем не менее приток свежих управленческих идей в Белый дом независимо от результата будет иметь для бизнеса некоторое положительное значение: на первый план вновь могут выйти в общении с предпринимателями не «носители административного веса», а люди, знающие, по крайней мере, основы того языка, на котором говорят внутри бизнеса. В 2007 и 2010 годах это, во всяком случае, работало.
Ранжирование овец и козлищ
Гораздо больше практической пользы для предпринимательских кругов может принести то, что внутри правительства называется «реформой контрольно-надзорной деятельности» (КНД). Для среднего и мелкого бизнеса визиты чиновников Роспотребнадзора, МЧС, Ростехнадзора, Роструда и еще четырех десятков ведомств — это пусть и сильно мифологизированная, но все же угроза. Между тем разрабатывавшаяся уже много лет реформа КНД в марте 2016 года неожиданно получила шанс на быструю реализацию — и это уже не бессмысленно.
Долгое время реформа, за которую в правительстве отвечало Министерство экономики, тормозилась очень простым и в то же время почти безнадежным обсуждением — что такое государственный контроль и что такое государственный надзор, и в силу этого — что должна регулировать реформа? С точки зрения, например, РСПП, ответ на этот вопрос был неважен, как угодно это можно называть, только бы сотни тысяч человеко-часов в год и миллиарды долларов в год в экономике не тратились на обсуждение с пожарными инспекторами необходимой формы лопаты для песка, висящей на пожарном стенде. Разумеется, речь идет и о закрытии «окон» для низовой коррупции, но скорее бизнес интересовало даже не это, а огромный объем временных ресурсов, нужных для удовлетворения требований надзорно-контрольных органов, непредсказуемость их требований и постоянное отвлечение сил на эти дела.
В 2015 году бизнес-объединения после многих месяцев вялой дискуссии с Минэкономразвития о том, нужно или не нужно писать рамочный закон о контроле и надзоре в РФ, наконец нашли себе союзника. Им стал министр по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов, которого глава правительства сделал соисполнителем вместе с Минэкономразвития «дорожной карты» по контрольно-надзорной деятельности, а к 1 апреля указал эту «карту» внести в правительство.
Для среднего и мелкого бизнеса визиты чиновников Роспотребнадзора, МЧС, Ростехнадзора, Роструда и еще четырех десятков ведомств — это угроза. Между тем разрабатывавшаяся уже много лет реформа контрольно-надзорной деятельности неожиданно получила шанс на быструю реализацию
Практически в финальной версии «дорожной карты» обещается довольно многое и довольно быстро. До 2017 года государственные органы контроля и надзора должны создать систему из закона о КНД (его замминистра экономического развития Олег Фомичев обещал внести в Госдуму не позже начала июня) и нормативных актов, в которых большая часть «госконтроля соответствия» заменяется на «риск-ориентированный контроль и надзор». На практике это должно выглядеть так. Все проверяемые государственными органами юридические и физические лица должны быть поделены на группы опасности в зависимости от того, какие потенциальные риски для потребителей или для государства может нести их деятельность. Частота плановых и внеплановых проверок соблюдения бизнесом той или иной нормы должна будет зависеть от того, какой вообще риск может генерировать бизнес: так, МЧС в этой ситуации должно будет отказаться от пожарных проверок кинотеатров под открытым небом, ибо там почти нечему гореть, а вот бензоколонки проверять раз в год. Одновременно должны быть описаны все виды, способы и формы госконтроля, составлен закрытый список нормативных актов, которому должен соответствовать конкретный бизнес (сейчас таких списков, не удивляйтесь, нет ни в одном ведомстве РФ), и «нетипичные» и «инновационные» проверки будут объявлены незаконными. Наконец, при первом нарушении проверяющие будут обязаны лишь выпускать по большинству типов отступления от норм предупреждение — но не выписывать штраф.
Именно эта реформа, при всей ее ограниченности, в силу совпадения обстоятельств — ее дизайн готовился долго и является результатом многомесячного торга с участием бизнеса, она вполне современна, она соответствует представлению власти о «безопасной реформе» — может неожиданно сработать. В этом случае некоторое сокращение административной нагрузки на бизнес будет неожиданной реальностью уже в 2017 году — адаптироваться к ней и вновь начать усложнять правила игры мгновенно бюрократический аппарат не сможет. Впрочем, кто-то скажет, что борьбу с проверками как способ улучшения бизнес-климата в стране Герман Греф вывесил на фасаде своего Центра стратегических реформ еще осенью 1999 года, а профессор Александр Аузан просчитывал цену различных КНД для экономики еще для программы первого президентского срока Путина. И вот прошло 16 лет…
Кто-то теряет, кто-то находит
Сразу заметим: реформа контрольно-надзорной деятельности не затронет Федеральную налоговую службу и Федеральную таможенную службу — так было и 16 лет назад, когда из-под закона о лицензировании, призванного сократить количество барьеров на входе, были выведены силовики,— результат, что называется, налицо. Однако в этих ведомствах может наконец реализоваться другая реформа — объединения информационных баз всех проверяющих ведомств. В целом власти России испытывают как минимум уважение, а на практике и благоговение в отношении идей «электронного правительства», «цифровой власти» и т.д. В первую очередь потому, что речь идет о неподкупной железной машине (а о моральных качествах любого человека в коридорах власти думают обычно адекватно своему окружению). Во вторую — потому что цифровизация властных полномочий дает, по крайней мере, иллюзию большей прозрачности бизнеса, которому власть традиционно не доверяет. В третью очередь дешевизна электронных технологий сейчас позволяет компенсировать управлен-ческую слабость госаппарата. Наконец, «электронное правительство» — это почти фронтир реформ госуправления во всем мире. В отдельных странах ЕС уже пошли немного дальше, но для России все эти сканеры, электронный документооборот и удостоверяющие центры — это прогресс.
Есть и еще хорошие новости. Бюджетная ситуация уже сейчас заставляет Кремль и Белый дом всерьез рассматривать приватизацию не только небольших пакетов акций «Роснефти» и ВТБ, но и приличного объема государственной недвижимости. А в ходе Недели российского бизнеса, на съезде РСПП 24 марта, Владимир Путин даже неожиданно заговорил о возможности снижения налогов: напомним, консенсусом до этого было мнение, что налоги сохранятся на нынешнем уровне до 2018 года, а затем неизбежно будут повышены.
Впрочем, все эти истории никак не помогут главной проблеме. Даже успешная реализация всех дерегуляционных планов Белого дома никак не поможет вернуть предпринимательскому корпусу оптимистического взгляда в будущее, который был еще в 2010–2012 годах. Технически главная проблема экономической ситуации описывается как спад инвестиций. На уровне же управленческих решений в компаниях это решения, которые описываются одной фразой: «Мы должны подождать с новым проектом, хотя и можем его начать — сейчас просто не время». Сколько бы рисков ни было снято с бизнеса, какими бы низкими ни были ставки кредита и инфляции, как бы рационально и технологично ни вел себя налоговый инспектор, все это не заменит воодушевления, с которым предприниматель решает что-то поменять в своем бизнесе: перестроить офис, поменять партнера по бизнесу, влезть в новый проект, что-то разрушить и на его месте строить новое.
Для этого бизнесмен должен видеть, что не он один затеял эти перемены и за саму мысль что-то «разрушить», хотя бы для новой стройки, на него не обрушится потолок.
Фото: jrcasas/shutterstock.com
